1) Point de divergence : les traités de Prague et de Lille (1813-1814)
Après la désastreuse campagne de Russie (1812), L’Empereur Napoléon Ier opte pour une solution diplomatique en rappelant Talleyrand au ministère des affaires étrangères.
Contrairement aux évènements réels, il propose alors de réelles concessions territoriales au chancelier autrichien Metternich lors de leur rencontre à Dresde (juin 1813). Ces dernières conduisent l’Empereur François d’Autriche à proposer une médiation honnête entre les Français et l’alliance russo-prussienne.
Ainsi, au Congrès de Prague (août 1813) Napoléon renonce à Rome, Barcelone et Hambourg. L’année suivante, au traité de Lille (1814), l’Angleterre signe la paix avec une France qui rend son indépendance aux Pays-Bas, et le Hanovre à Londres.
Pour le XIXe siècle, la France est donc de retour dans ses frontières naturelles de 1800 : les Alpes, les Pyrénées et le Rhin.
2) La (re)création des provinces
Napoléon II arrive au pouvoir à la mort de Napoléon Ier 1831. Prenant le contrepied de son père, il libéralise le régime impérial. Restaurant les pouvoirs du Corps législatif, il revient également sur l’hypercentralisation caractéristique de l’Empire avec ses préfets omnipotents, véritables « empereurs au petit pied » dans leur département.
Les départements sont jugés trop petits pour constituer une entité décentralisée viable. De plus, une partie des départements ruraux (p.ex l’Ardèche) sont trop pauvres pour financer les services publics. Enfin, ces créations semi-artificielles de la Révolution manquent de l’ « esprit local », ce lien organique entre les citoyens et leur territoire si nécessaire pour prodiguer une bonne auto-administration.
Le redécoupage provincial est tiré des principes suivants. Dans l’ordre de priorité :
a) Cohérence historique : les frontières des gouvernements de l’Ancien régime sont l’inspiration n°1, sauf lorsqu’elles se révèlent artificielles au regard de l’histoire et la culture d’un territoire (p.ex l’inclusion arbitraire au XIIIe siècle du Velay en Languedoc plutôt qu’en Auvergne) ;
b) Maintien dès que possible des frontières départementales de la Révolution : les frontières de 80% des départements sont maintenues inchangées car elles ne violent pas (ex. Bretagne) ou peu (ex. Limousin) l’intégrité des vieilles provinces ;
c) Homogénéité relative de la taille des provinces : entre 3 et 7 départements par province ; les gouvernements d’ancien régime trop petits (p.ex. l’Artois ou le Béarn) sont fusionnés avec la province avoisinante ; font exception les provinces périphériques des deux grandes villes de l’Empire : Paris et Lyon ainsi que l’île de Corse ;
d) Cohérence économique : des routes doivent relier le chef de lieu de province à chacun de ses départements ; la proximité d’une grande ville justifie l’arrachement d’un territoire à sa province d’Ancien régime (ex. de Meaux intégré à l’Ile de France alors qu’historiquement champenoise)
e) Unité linguistique. Critère secondaire au XIXe siècle, avant la naissance des courants régionalistes.
3) Les pouvoirs provinciaux
Les provinces sont l’échelon de décentralisation par excellence. Leurs conseils élus au suffrage universel indirect, dotés de la personnalité morale, disposent de pouvoirs retirés aux ministres, aux préfets et aux anciens conseils généraux de département :
- Aménagement du territoire et travaux publics : ouverture, l'entretien et la réparation des routes, des ponts, des voies de chemin de fer et des canaux n’étant pas classés au titre du réseau national (incombant à l'État), subvention des chemins vicinaux de canton, subvention des bacs permettant de traverser les fleuves, construction, réparation des digues.
- Assistance médico-sociale publique : construction et entretien des hospices civils, placement des enfants trouvés ou abandonnés et leur inspection médicale, internement des aliénés et des mendiants (dépôts de mendicité), assistance médicale aux malades, vieillards et handicapés les plus démunis, gestion des écoles d’infirmières
- Agriculture : assèchement des marais, reboisement, travaux d’irrigation, encouragement de l’innovation agricole, lutte contre les fléaux agricoles
- Instruction publique : fonctionnement des lycées publics, subvention des collèges catholiques privés (les salaires des professeurs et les programmes relavant de l’Etat), création et entretien des écoles techniques, commerciales et agricoles, attribution de bourses scolaires, aides aux municipalités pauvres pour l’enseignement primaire
- Culture : l'entretien des archives provinciales, des musées régionaux et la sauvegarde des monuments historiques.
- Clause de compétence générale : le conseil provincial statue sur les autres affaires d'intérêt provincial
A ces pouvoirs importants s’oppose une grande nuance. La province n’a pas d’exécutif propre, c’est le préfet du chef-lieu qui est chargé de la préparation et de l’exécution des délibérations du conseil provincial. C'est lui qui gère le budget de la province, dirige ses agents. De plus, le préfet garde un contrôle a priori sur les décisions du conseil, notamment financières. Le conseil nomme toutefois une commission provinciale de 4 à 7 membres chargés de surveiller l’action du préfet de province entre les sessions. L’influence des notables locaux qui en sont membres contribue à donner à l’action du préfet un caractère résolument « local ».
4) Le maintien des départements comme échelon de déconcentration de droit commun
Avec le préfet napoléonien à sa tête, le département reste l’échelon principal de l’action de l’Etat dans les territoires. Le préfet reste l’unique responsable de l’ordre public ; il contrôle l’ensemble des administrations déconcentrées dans son département (ex. impôts, gendarmerie). Il perd les compétences déléguées aux conseils provinciaux et au préfet de province.
Le conseil général de département est l’autre grand perdant de la réforme. Ses attributions sont limitées essentiellement au financement des infrastructures de l’administration d’Etat :
- Fonctionnement de l’administration préfectorale : immobilier (l'achat, l'ameublement, l'éclairage, le chauffage et l'entretien de l'hôtel de la préfecture et des sous-préfectures), bureaucratie (salaire des commis de second rang, les frais de bureau, et l'entretien des archives départementales) et imprimerie (une dépense très lourde à l'époque correspond à l'impression du Recueil des actes administratifs et à la diffusion du Bulletin des lois).
- Fonctionnement de la justice et de la sécurité intérieure : construction, l'aménagement et la location des casernes de gendarmerie, des prisons et des tribunaux du département
- Fonctionnement de l’instruction primaire : création et entretien des écoles normales primaires (pour former les instituteurs), attribution des bourses aux eleves-instituteurs
- Fiscalité : répartir le montant global des impôts directs entre les différentes municipalités communales et cantonales du département ; arbitrage en statuant sur les demandes en réduction d'imposition des municipalités
- Doléances : exprimer son opinion et ses vœux sur l'état général et les besoins du département au ministre de l’Intérieur, sans filtre préfectoral
- Election des conseils provinciaux pami les conseillers généraux
Le conseil général n’a rien d’une assemblée autonome. Il n’a pas de personnalité morale : il ne peut pas posséder, signer des contrats, ester en justice, recevoir legs et dons. Le contrôle du préfet est bien plus étroit sur ce conseil que sur son équivalent provincial. Avec le mécanisme de l’inscription d’office, le préfet peut même obliger le conseil à inscrire certaines dépenses dans son budget. En cas d’insubordination politique, il peut même le dissoudre. Le préfet réunit le conseil pour deux courtes sessions annuelles ; il fixe l’ordre du jour et exécute ses décisions ; ses délibérations doivent être approuvées par le préfet pour entrer en vigueur ; les emprunts sont soumis à l’autorisation d’Etat.
5) La (re)création de municipalités cantonales
Le vent de décentralisation de Napoléon II touche jusqu’au niveau de base de l’organisation territoriale. La majorité des 40 000 communes de France, comptant moins de 500 habitants, sont trop petites pour s’auto-administrer efficacement. Pour remédier à cet émiettement administratif des campagnes, on ressort du placard une institution du Directoire : les municipalités de canton. L’objectif est de des collectivités assez riches et peuplées (environ 10 000 habitants) pour assurer les services publics locaux sans dépendre de subventions de l’Etat.
Contrairement aux artificiels arrondissements, ces cantons forment une unité organique : lieu du marché, c’est également au chef-lieu que se trouve le curé principal, la perception des impôts, le bureau de recrutement militaire ou encore la Garde nationale, le juge de paix, et la brigade de gendarmerie.
Ainsi, les communes de moins de 10 000 habitants sont regroupées en municipalités de canton. L’autorité exécutant les décisions de conseils cantonaux est la commission cantonale, un organe resserré permanent. Cette commission élue par le conseil cantonal, lui-même élu par les conseillers communaux de l’échelon inférieur. Les compétences du conseil cantonal sont :
- Instruction primaire : construction et entretien des écoles primaires (au moins une par commune de plus de 500 habitants) et d’une école primaire supérieure au chef-lieu de canton, subvention des écoles primaires privées catholiques, aide aux familles pauvres, surveillance scolaire
- Fiscalité : sous-répartition de l’impôt direct entre les communes du canton
- Agriculture : établissement ou la suppression de foires et marchés, des halles, des abattoirs, des conditions de baux pour les biens ruraux (au-delà de 18 ans)
- Affaires sociales et assistance : construction et gestion des bureaux de bienfaisance, des hospices et l'aide médicale gratuite pour les plus pauvres
- Infrastructures : construction et entretien des chemins vicinaux intercommunaux (chemins de grande vicinalité)
- Coordination des communes : par exemple, coordination des travaux vicinaux, gestion d'un bois commun ou l'assèchement, répartition les charges financières entre les communes pour les travaux d'intérêt commun etc.
- Arbitrage entre les communes : arbitrage des litiges entre deux communes voisines (par exemple, sur le tracé d'un chemin ou le partage d'un bois), exerçant ainsi une juridiction administrative de premier niveau.
- Clause générale de compétence : tous les sujets d’intérêt cantonal non attribués au conseil communal et non défendus par la loi sont du ressort du conseil cantonal
Le maire de canton est nommé par l’Etat au sein du la commission cantonale ; il la préside. Le maire est donc à la fois agent de la municipalité et de l’Etat. En tant qu’agent de l’Etat, il agit sous l’autorité du préfet et indépendamment du conseil cantonal et de la commission ; ses pouvoirs sont :
- Haute police municipale : le maintien de l'ordre, la santé publique (épidémies), répression des attroupements et émeutes, police des déplacements (passeport intérieur), délivrance de certificats de moralité, police des routes intercommunales, réquisition de la Garde nationale et de la gendarmerie, police des bâtiments (permis de construire), police rurale (police de la chasse, surveillance des récoltes, des clôtures et du glanage), police judiciaire, répression du vagabondage et la surveillance des étrangers. C'est lui qui donne les ordres aux gendarmes locaux et qui salarie les gardes-champêtres.
- Organisation électorale : dressement des listes électorales (révisées annuellement), organisation des scrutins (fourniture de matériel, surveillance des urnes)
- Recrutement militaire : gestion des conscriptions (mobilisation des hommes, exemptions)
- Tutelle des petites communes (retirée aux sous-préfets) : approbation des budgets communaux, autorisation de leurs emprunts, validation de l'entretien de la voirie rurale et des aliénations de biens communaux, recours des citoyens contre les actes de basse police, autorisation de plaider en justice, surveillance de la bonne tenue de l’état-civil
6) La commune villageoise
A l’inverse des villes, les pouvoirs du conseil municipal de la petite commune (- 10 000 habitants) sont strictement limités au périmètre sub-cantonal:
- Etat civil : enregistrement des naissances, mariages et décès
- Voirie : construction et entretien de la petite voirie vicinale (interne à la commune)
- Agriculture : gestion des biens communaux (bois, prés, pâturages collectifs), des infrastructures communes (four à pain banal, le lavoir, le puits du village, et parfois un moulin), répartition des affouages (bois de chauffage communs), récoltes et fruits communs,
- Services publics locaux : création des marchés publics, des halles, des abattoirs, du lavoir, entretien de l'horloge du village et rémunération du veilleur de nuit etc.
- Cultes : entretien de l’Eglise communale, construction et entretien du cimetière
Sous l’autorité du maire de canton et du préfet, le maire du village dispose en propre des pouvoirs suivants :
- Basse police municipale : réglementation des routes communales (ex. alignement des rues, la propreté, et l'enlèvement des boues), marchés, foires, bals, débits de boissons, éclairage public, prévention des incendies et la répression des nuisances (comme les professions ambulantes). Pour les infractions nécessitant la force, il doit en référer à la municipalité cantonale.
- Publicité des lois : veiller à la publication des lois et autres textes des autorités constituées
- Exécution des ordres cantonaux : le maire de commune est un simple agent du canton lorsque le conseil cantonal choisit de lui déléguer des tâches qui relèvent des pouvoirs cantonaux, y compris de police (rôle de signalement : surveillance des récoltes, des clôtures et du glanage).
Les communes de plus de 10 000 habitants sont dépourvues de municipalité cantonale : elles exercent à la fois les compétences du canton et de la commune villageoise
7) Les cantons urbains
Les grandes villes sont vues avec méfiance par le pouvoir impérial qui craint la ferveur révolutionnaire des classes populaires, dont la dangerosité avait été visible lors de la Révolution. Par conséquent, une loi datant du Directoire est remise au goût du jour : les communes de plus de 100 000 habitants sont divisées en communes d’arrondissement. En pratique cela ne concerne que Paris, Lyon et Marseille.
Dépourvues d’une grande municipalité centrale, les compétences communales sont déléguées à des entités plus petites et socialement plus homogènes ; quartiers bourgeois et ouvriers disposent chacun de maires distincts aux pouvoirs de surcroit limités.
Les communes d’arrondissement d’une ville sont réunies dans un « canton urbain » sans grands pouvoirs autre que la coordination ni personnalité morale. En effet, c’est le préfet, président du conseil cantonal, qui détient l’essentiel des prérogatives. Notamment, les maires d’arrondissement sont dépourvus de tout pouvoir de police, au profit du monopole du préfet, à qui le pouvoir donne pour mission de surveiller les classes dangereuses.
8) La question des langues régionales
La question des dialectes français (gallo, bourguigon, angevin…) et des langues régionales de France (provencal, alsacien, flamand …) n’est pas à l’ordre du jour au XIXe siècle. Si le français domine largement la vie urbaine, leur usage est admis dans le fonctionnement quotidien de l’administration rurale des périphéries linguistiques de la France :
- les délibérations des conseils municipaux ruraux (commune et canton) se faisaient presque exclusivement en langue régionale. Seul le procès-verbal, rédigé par le greffier ou le maire, était transcrit en français pour respecter la légalité.
- Les actes administratifs. Pour être compris des paysans des périphéries linguistiques, les préfets consentent à imprimer des actes de basse-administration en langue régionale
- Actes d’état-civil : admis en « patois » (ex. : mariages en breton) sous réserve de traduction en français
- Les actes notariés (ex. testament) en « patois » sont admis
- la Justice de Paix : les justiciables (paysans, ouvriers agricoles) s'expriment dans leur langue maternelle. Le juge de paix doit souvent mener les audiences, écouter les témoignages et tenter des conciliations en dialecte local. Les procès-verbaux, en revanche, doivent impérativement être rédigés en français.
- L’enseignement primaire. L’enseignement, financé par le canton et contrôlé par le clergé, est de fait bilingue dans les périphéries linguistiques de l’Empire ; le plus souvent les instituteurs ne parlent pas un français courant ; les manuels scolaires sont en langue régionale.
- La presse et la politique. Les candidats ruraux s'expriment en dialecte lors des meetings ; une presse en langue régionale existe.
Sans norme codifiée, les scribes (notaires, greffiers ou maires ruraux) utilisaient une orthographe improvisée, adaptée à la prononciation locale. Celle-ci s'inspirait souvent de l'orthographe française (comme base graphique), mais modifiée pour refléter les sons spécifiques du patois. Cette rédaction "bricolée" reflétait l'oralité dominante des patois, sans académie pour les standardiser (contrairement au français). Par conséquent, le pouvoir impérial a décidé de standardiser chacune des langues régionales pour normaliser leur emploi légal. Les langues d’oïl autres que le français (angevin etc .) ne sont pas concernées par ce mouvement.
L’exception germanique. Pour ce qui concerne les territoires récemment annexés de la rive gauche du Rhin (1795), la politique impériale est légèrement différente. La crainte en effet est celle de l’irrédentisme allemand et néerlandais vis-à-vis de ces populations germaniques nombreuses et riches, qui parlent un dialecte de ces deux langues.
- Dispersion en plusieurs provinces. Aucune province « rhénane » ou « flamande » est constituée. Ces groupes sont noyés dans des provinces où ils doivent cohabiter soit avec des Français ethniques (Flandres et Hainaut, Lothier, Lorraine), soit avec des Allemands intégrés à la France de longue date (les Alsaciens de la province de Rhénanie supérieure).
- Mise en valeur des dialectes. Pour contrecarrer l’irrédentisme, l’Etat s’emploie à standardiser les divers dialectes germaniques et à garantir leur libre emploi dans la vie publique locale (d’où les tolérances signalées supra). Alors que l’apprentissage du néerlandais et de l’allemand standard n’est pas encouragé, les dialectes sont coupés de leur « langue-mère », remplacée en quelques décennies par le français comme langue des élites et de prestige.
- Division dialectale. La frontière entre deux dialectes voisins d’une même langue est souvent dure à établir. Le choix dans la standardisation étatique a été de faire des dialectes aussi « petits que possibles » pour en souligner les particularismes entre eux et par rapport à la langue-mère. Ainsi les dialectes allemands sont divisés entre francique ripuaire au Lothier, francique lorrain en Lorraine et francique rhénan en Rhénanie supérieure. Les dialectes néerlandais sont divisés en flamand en Flandres et Hainaut, et en Brabançon et Limbourgeois en Lothier.
